Rekordeinnahmen überlagern Konsolidierungsbedarf

Ab 2020 müssen die Bundesländer strukturell ausgeglichene Haushalte vorlegen, zusätzliche Schulden dürfen nur in Ausnahmefällen aufgenommen werden und sind kurzfristig wieder zu tilgen. Wie weit sich die Bundesländer und ihre Kommunen dieser Vorgabe angenähert haben, zeigt PwC mit dem „Länderfinanzbenchmarking 2014“. Die wesentlichen Studienergebnisse erläutern die PwC-Partner Alfred Höhn, Leiter des Bereiches öffentlicher Sektor, und Peter Detemple, Leiter Public Management Consulting.

Im Gespräch mit PwC-Partner Alfred Höhn, Leiter des Bereiches öffentlicher Sektor, und Peter Detemple, Leiter Public Management Consulting.


Alfred Höhn

Die so genannte Schuldenbremse wurde vor fünf Jahren im Grundgesetz festgeschrieben, in rund sechs Jahren soll sie greifen. Wie fällt Ihre Zwischenbilanz zu den Konsolidierungsbemühungen der Bundesländer aus?

Alfred Höhn: Insgesamt betrachtet sind die Länder und Kommunen vor allem in den vergangenen zwei Jahren einem strukturell ausgeglichenen Haushalt deutlich näher gekommen. Allerdings profitieren die Bundesländer auf der Einnahmenseite von historisch außergewöhnlich hohen Steuereinnahmen, während sie auf der Ausgabenseite vom sehr niedrigen Zinsniveau profitieren. Bliebe es bei dieser Konstellation, würden unseren Berechnungen zufolge zehn Bundesländer die Kriterien der Schuldenbremse einhalten, ohne ihre Ausgaben real kürzen zu müssen – dabei ist die Preissteigerung bereits berücksichtigt. Im Vorjahr galt diese günstige Prognose nur für sechs Länder.

Und welche Folgen hätte es, wenn sich die Steuersituation wieder verschlechtert?

Höhn: Um dies zu ermitteln, haben wir in der aktuellen Studie erstmals Szenarien mit verschiedenen Entwicklungen bei den Steuereinnahmen berechnet. Würden die Steuereinnahmen der Länder in den kommenden Jahren nicht wie in der aktuellen Steuerschätzung angenommen um durchschnittlich 3,6 Prozent, sondern nur noch um 2,6 Prozent steigen, müssten zehn Länder auf einen klaren Sparkurs einschwenken. Dabei reden wir hier wohlgemerkt lediglich von einem Szenario mit langsamer steigenden Steuereinnahmen und nicht etwa von Einnahmerückgängen, die keineswegs ausgeschlossen werden können. Die aktuelle Lage ist definitiv eine Ausnahmesituation.

Sparbedarf


Peter
Detemple

Die Haushaltslage der Bundesländer ist bekanntlich sehr unterschiedlich. Hat sich der Abstand zwischen den Ländern mit hohen Defiziten einerseits und Ländern mit ausgeglichenen Haushalten andererseits verringert?

Peter Detemple: Der von uns berechnete Nachhaltigkeitsindex deutet zumindest auf eine Annäherung hin. Die Bundesländer an der Spitze des Rankings – also Bayern und Baden-Württemberg – haben im Vorjahresvergleich einige Prozentpunkte verloren, während sich einige Länder im unteren Drittel verbessern konnten. Insgesamt lässt sich damit eine gewisse Annäherung an den Durchschnitt feststellen. Dennoch bleibt es dabei, dass die Abstände beträchtlich sind und es den Ländern auf den letzten Rängen sehr schwer fallen wird, die Kriterien der Schuldenbremse einzuhalten – für Bremen und das Saarland dürfte dies nach derzeitigem Stand ohne zusätzliche Altschuldenhilfen sogar ausgeschlossen sein.

Wie könnten diese Altschuldenhilfen konkret aussehen?

Detemple: Um ein Pro-Kopf-Verschuldungsniveau des am zweithöchsten verschuldeten Flächenlandes Rheinland-Pfalz zu erreichen, hätte das Saarland im Jahr 2013 mit 5,8 Milliarden Euro Schulden weniger belastet sein müssen. In Bremen hätte die Verschuldung 8,0 Milliarden Euro niedriger ausfallen müssen, um das Niveau von Berlin als zweithöchsten verschuldeten Stadtstaat zu erreichen. Eine Möglichkeit zur Unterstützung dieser Länder könnte sein, dass für beide Länder rückwirkend eine Entschuldung in genau dieser Höhe vorgenommen wird. Die Mittel würden dann jedoch erst im Jahr 2020 mit entsprechenden Zinsen und Zinseszinsen ausgezahlt werden, unter der Bedingung, dass die Länder bis dahin einen ausgeglichenen Haushalt vorlegen. Damit dieser Ausgleich aber überhaupt erreichbar ist, muss so getan werden, als würden diese Zinsen und Zinseszinsen nicht anfallen. Der Finanzierungssaldo würde sich bei der Bewertung entsprechend verbessern. Selbst bei einer derartig umfangreichen Entschuldung würden beide Länder die mit Abstand finanzschwächsten Länder in ihrer jeweiligen Vergleichsgruppe bleiben. Die eigenen notwendigen Anstrengungen zur Konsolidierung blieben immer noch sehr beachtlich.

Wie könnte eine solche Altschuldenhilfe im Jahr 2020 unter den für Bund und Länder geltenden Bedingungen der Schuldenbremse finanziert werden?

Höhn: Für die im Jahr 2020 zu übernehmenden Schulden in Höhe von dann 17,7 Milliarden Euro inklusive Zinsen und Zinseszinsen könnten in den nächsten Jahren vom Bund oder den anderen Ländern systematisch Rückstellungen gebildet werden. Sollte sich der Bund zu der Übernahme verpflichten, könnte er diese Rückstellungen über die auslaufenden Zahlungen aus dem Solidarpakt II finanzieren.

Wie stark müssten die Länder denn sparen, um 2020 ohne zusätzliche Schulden auskommen zu können?

Höhn: In der Standardprojektion Wachstum der Steuereinnahmen von 3,6 Prozent pro Jahr, Zinssatz von 3,5 Prozent müssten sechs Länder, nämlich Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Thüringen, Sachsen-Anhalt, Bremen und das Saarland ihre Ausgaben real senken. Im Saarland müssten die Ausgaben Jahr für Jahr sogar nominal um 1,7 Prozent sinken. Wird zudem berücksichtigt, dass sich die Preissteigerung im öffentlichen Sektor üblicherweise auf rund zwei Prozent pro Jahr beläuft, müsste das Bundesland seinen Etat real um 3,7 Prozent pro Jahr kürzen. Hochgerechnet bis 2020 entspräche dies einer Ausgabensenkung um 23 Prozent – ein offensichtlich unrealistischer Wert.

Wie können die Länder weitere Einsparungen erzielen und sich für ihre finanziellen Risiken wappnen?

Detemple: Die Studie zeigt detailliert auf, wie hoch die Ausgaben der Länder in den einzelnen Aufgabenbereichen sind und wie sie sich zusammensetzen. So gibt beispielsweise Hamburg für die zentrale Verwaltung und politische Führung pro Jahr und Einwohner fast 560 Euro aus, Niedersachsen nur 307 Euro. Derartige Differenzen geben Hinweise auf Einsparpotenziale. In der Studie finden sich zahlreiche weitere Beispiele für Ausgabeunterschiede, die nicht allein durch strukturelle Unterschiede der Länder erklärbar sind. Zudem führt die demografische Entwicklung dazu, dass in vielen Ländern die Nachfrage nach öffentlichen Leistungen beispielsweise im Schulbereich zurückgehen wird. Wenn Länder und Kommunen ihre Kapazitäten hier rechtzeitig anpassen, lassen sich Ausgaben mittelfristig vermeiden. Die Studie „Deutschland 2030 – Die Arbeitsplätze der Zukunft“ von PwC und dem Hamburgischen WeltWirtschaftsInstitut prognostiziert, dass aufgrund des demografischen Wandels bis zum Jahr 2030 die Beschäftigung in Deutschland deutlich sinken wird. Angesichts der dadurch sinkenden Steuereinnahmen sind Anpassungen der öffentlichen Leistungen dringend erforderlich.