Gegensteuern: Steuern und Regulierung als Mittel der Klimapolitik?

Nach dem Scheitern des Kopenhagener Klimagipfels wird der Ruf nach Klimasteuern immer lauter. Allen voran die EU-Kommission will im Frühjahr diesen Jahres einen Vorschlag für eine europaweite CO2-Steuer vorlegen. In den Zeiten des Klimawandels und der Ressourcenverknappung handeln aber nicht nur staatliche Institutionen sondern auch Unternehmen. Denn Firmen, die nicht nachhaltig handeln, gehen hohe Risiken ein. Sie gefährden nicht nur ihre Reputation, sondern auch den Zugang zu den Finanzmärkten.

Kann in diesem Umfeld eine Neuausrichtung der Finanz- und Steuersysteme geeignet sein, dem Klimawandel und der Ressourcenverknappung entgegenzuwirken?

Als Ursache für den Klimawandel gilt insbesondere die im Zuge der Industrialisierung eingesetzte Energiegewinnung durch Verbrennen fossiler Energieträger wie Öl, Gas und Kohle und damit die Freisetzung hoher CO2-Emissionen in die Atmosphäre. Um die Folgen des Klimawandels noch beherrschbar zu machen, müssen die weltweiten CO2-Emissionen deutlich reduziert werden.

Der Klimaschutz ist damit ein wichtiger Punkt auf der politischen Agenda geworden. Aber auch anders herum wird ein Schuh daraus: Die Kosteneinsparung im Energiebereich gewinnt für die Unternehmen immer größere Bedeutung. Durch einen verantwortungsvollen und kostenbewussten Energieeinsatz senken Unternehmen nicht nur ihre Energiekosten und sichern damit ihre Wettbewerbsfähigkeit. Sie leisten damit auch einen aktiven Beitrag zum Klimaschutz.

PwC hat Unternehmen unterschiedlicher Branchen in 15 Ländern nach den gegenwärtigen und erwarteten Auswirkungen des Klimawandels auf ihr Geschäft befragt. Nachfolgend einige Kernaussagen aus der Umfrage:

Steuern und Regulierungen spielen wichtige Rolle beim Klimaschutz

Danach gehen die Unternehmen mehrheitlich davon aus, dass eine wirksame CO2-Reduktion nur über Steuern und Regulierungen herbeigeführt werden kann. Uneinigkeit besteht dagegen bei der Auswahl der Steuerungsinstrumente. Während einige Global Player einen globalen Emissionshandel präferieren, bevorzugen andere Unternehmen die einheitliche Einführung einer CO2-Steuer. Zum Gegensteuern notwendig ist aus Sicht der Unternehmen aber nicht nur die Peitsche, in Form von Steuern und Regulierungen, sondern auch das Zuckerbrot, in Form von Anreizsystemen, die ein klimafreundliches Wirtschaften belohnen. 86 Prozent der befragten Unternehmen bevorzugen Anreizsysteme - trotz der Kritik an existierenden Systemen.

Unternehmen monieren Wettbewerbsverzerrungen und unnötige Kosten

Schlechte Noten stellen die Unternehmen der gegenwärtigen Klimaschutzpolitik ihrer Regierungen aus. Kritisiert werden insbesondere fehlende Planungssicherheit für unternehmerische Investitionen in gesetzlich geforderte Umweltschutzmaßnahmen und nationale Alleingänge bei Einführung von CO2-Steuern. Schon heute würden international nicht abgestimmte Vorgaben zu erheblichen Wettbewerbsverzerrungen und unnötigen Kosten führen. Darüber hinaus gilt: Umweltsteuern, die in erster Linie der Erhöhung des allgemeinen Steueraufkommens dienen, lehnen die Wirtschaftsführer mehrheitlich ab. Akzeptanz finden solche Steuern jedoch, wenn sie in direktem Bezug zu klaren Umweltzielen stehen. Die Mehrheit der befragten Unternehmen sieht hier die Regierungen in der Pflicht. Nur ein knappes Drittel meint, dass den Wandel in eine klimafreundliche Wirtschaft Politik, Unternehmen und Verbraucher gemeinsam in Angriff nehmen müssen.

Großunternehmen investieren in Umweltschutzmaßnahmen

Nach der Umfrage investieren größere Unternehmen heute schon - auch aus Reputationsgründen - in Klimaschutzmaßnahmen, die deutlich über den gesetzlich geforderten Rahmen hinausgehen. In Zahlen ausgedrückt: 62 Prozent der Unternehmen mit mehr als 1.000 Mitarbeitern streben ein CO2-neutrales Wirtschaften an.

Was ist der Emissionshandel und wie funktioniert die Ökosteuer. Lesen Sie nachfolgend, worauf es bei diesen beiden Dingen ankommt.

Funktionsweise des Emissionshandels

Der Emissionshandel ist ein marktwirtschaftliches Instrument, das zum Ziel hat, den Ausstoß klimaschädlicher Gase zu möglichst geringen volkswirtschaftlichen Gesamtkosten zu reduzieren. Dazu wird zunächst entweder durch den Staat oder durch eine andere Körperschaft eine Gesamtmenge an Treibhausgasemissionen festgelegt, die innerhalb eines bestimmten Zeitraums und innerhalb eines bestimmten Territoriums ausgestoßen werden darf. Die festgelegte Gesamtmenge wird den in einem Emissionshandelssystem erfassten Emittenten in Form von Emissionsberechtigungen zugeteilt.

Die Anzahl der ausgegebenen Emissionsberechtigungen bemisst sich dabei an den historischen Emissionen des Emittenten - bezogen auf ein bestimmtes Basisjahr - abzüglich einer bestimmten Reduktionsverpflichtung. Die Emissionsberechtigungen können dabei gratis zugeteilt oder versteigert werden. Ein Emissionsrecht berechtigt dann zum Ausstoß einer Tonne Kohlendioxid (CO2) innerhalb eines bestimmten Zeitraums (sogenannte Verpflichtungsperiode). Am Ende dieser Verpflichtungsperiode muss jeder Emittent nachweisen, dass die Höhe der eigenen Emissionen durch die Menge an Emissionsberechtigungen gedeckt ist, ansonsten sind Strafzahlungen zu leisten.

Innerhalb des Emissionshandelssystems haben Emittenten, die mehr emittieren als ihnen Emissionsrechte zur Verfügung stehen, jedoch die Möglichkeit, fehlende Rechte von anderen Marktteilnehmern zu erwerben. Im Gegenzug: Emittenten, deren Emissionen unterhalb der festgelegten Obergrenze liegen, haben neben dem Verkauf der überschüssigen Emissionsberechtigungen auch die Möglichkeit, diese als Guthaben ins Folgejahr vortragen.

Ökosteuer: Wer tankt, subventioniert die Rentenkasse

Der zunehmenden Umweltverschmutzung und einer steigenden Arbeitslosigkeit begegnete man in Deutschland vor mehr als zehn Jahren mit der Idee des Schweizer Ökonomen Hans Christoph Binswanger, die Einnahmen aus der Besteuerung des Energieverbrauchs zur Absenkung der Lohnnebenkosten zu verwenden. Die am 1. April 1999 in Kraft getretenen ökologischen Steuerreform belastete entsprechend den Faktor Energie durch eine steuerliche Verteuerung von Kraft-, Heizstoffen und Strom und setzte dadurch Anreize zum Energiesparen. Dem erzielten Steuermehraufkommen wurde der Faktor Arbeit durch eine Senkung des Beitragssatzes in der Rentenversicherung entlastet, um hierdurch zu besseren Rahmenbedingungen für den Arbeitsmarkt beizutragen. Die letzte Stufe der fünfstufigen so genannten Ökosteuer wurde 2003 wirksam. Damit war das Projekt "Ökologische Steuerreform" abgeschlossen. In den Jahren 2003 und 2004 wurden noch Änderungen vorgenommen, die im Wesentlichen auf den Abbau von Subventionen zielten.

Mit dem am 1. August 2006 in Kraft getretenen Gesetz zur Neuregelung der Besteuerung von Energieerzeugnissen und zur Änderung des Stromsteuergesetzes wurde das bisherige Mineralölsteuergesetz durch ein grundlegend neu gestaltetes Energiesteuergesetz abgelöst und gleichzeitig das Stromsteuerrecht geändert. Dabei wurden jedoch die bis dahin geltenden Regelsteuersätze nicht geändert, weil das durch die Maßnahmen im Rahmen der ökologischen Steuerreform erzielte Steueraufkommen weiterhin für alterssicherungspolitische Mehrleistungen insbesondere zur Beitragssatzentlastung in der Rentenversicherung benötigt wurde. Die Neuregelung der Energiebesteuerung wird durch das Biokraftstoffquotengesetz ergänzt, das nach Zustimmung des Bundestages am 26. Oktober 2006 am 1. Januar 2007 in Kraft getreten ist.

Wer den Klimawandel verlangsamen will, muss die Kohlendioxid-Emissionen reduzieren. Es zeichnen sich zwei Wege ab, um den Ausstoß von Kohlendioxid zu reduzieren: indem man einen globalen Handel mit Emissionszertifikaten einführt oder indem Steuern auf die fossilen Energieträger erhoben werden.

Im Gespräch mit Dr. Frank Schmidt und Felix von der Planitz, PwC Frankfurt:

Dr. Frank Schmidt
Dr. Frank
Schmidt

Frage: Der Handel mit Emissionsrechten reicht nicht aus, sagen Kritiker. Sind Steuern besser?

Frank Schmidt: Theoretisch sind Zertifikate besser, weil sich damit die Menge der Emissionen genauer steuern lässt. Nach dem Scheitern des Kopenhagener Klimagipfels ist ein globaler Emissionshandel jedoch vorerst in die Ferne gerückt. In der Praxis sind Steuern überdies überlegen. So erfasst die derzeitige Form des „down-stream" Emissionshandels nur einzelne große Emittenten (Anlagen), Steuern würden dagegen auch kleinere Emittenten treffen. Diese Lücke wird zwar durch die Einbeziehung neuer Branchen in den Emissionshandel wie zum Beispiel der Luftfahrtindustrie ab 2013 teilweise geschlossen; eine anzustrebende gleichmäßige Belastung aller Wirtschaftsteilnehmer kann aber durch das aktuelle Emissionshandelssystem nicht erreicht werden. Eine Alternative zu einer steuerlichen Lösung könnte aber eventuell darin bestehen, einen „upstream" Emissionshandel einzuführen, der bereits den Verkäufer und nicht erst den Verbraucher von Brenn- und Treibstoffen verpflichtet, Emissionsberechtigungen abzuführen. Emissionshandelspflichtig wäre dann nicht der Endverbraucher, bei dem die Emissionen entstehen, sondern der Verkäufer der Brenn- und Treibstoffe beispielsweise Raffinerien, der die Kosten dann wirtschaftlich auf den Endverbraucher abwälzen würde; im Unterschied zur steuerlichen Lösungen wäre die Belastung pro Einheit nicht konstant, sondern würde - wie der CO2-Preis im „downstream"-Emissionshandel - je nach Angebot und Nachfrage schwanken. Der Vorteil wäre jedoch, dass alle Wirtschaftsteilnehmer nach Maßgabe ihres Verbrauchs belastet würden.

Felix von der Planitz
Felix von
der Planitz

Frage: Angesichts der unübersichtlichen Gemengelage in Sachen Klimaschutz verfolgt die EU-Kommission jetzt die Idee, eine europaweite CO2-Steuer einzuführen. Dem Vernehmen nach sollen die bereits geltenden EU-Mindestsätze für Verbrauchsteuern auf fossile Energieerzeugnisse wie Benzin, Heizöl, Gas und Strom überarbeitet und eine zusätzliche, europaweit einheitliche CO2-Steuer vorgeschlagen werden. Aus Ihrer Sicht eine gute Idee?

Felix von der Planitz: Jedenfalls ein erster Schritt in die richtige Richtung. Bislang gibt es nur in wenigen Ländern nationale CO2-Steuern. Schweden und Dänemark erheben die Abgabe seit den frühen 90er-Jahren, Deutschland folgte 1999 mit der Ökosteuer, die jedoch keine echte CO2-Steuer ist; Irland hat jüngst ebenfalls eine CO2-Steuer eingeführt. Eine europaweit einheitliche CO2-Steuer würde diese nationalen Alleingänge beenden und zugleich hoffentlich auch die zahlreichen Ökosteuern vereinheitlichen und harmonisieren. Nur auf diesem Wege kann auch gewährleistet werden, dass Wettbewerbsnachteile für die deutsche Wirtschaft vermieden werden. Es darf allerdings keine Doppelbelastung durch den EU-Emissionshandel geben; erforderlich ist also, dass Steuer und Emissionshandel sorgfältig aufeinander abgestimmt werden oder der von Frank Schmidt erwähnte upstream Emissionshandel eingeführt wird, der eine solche Abstimmung entbehrlich macht. Auch sollte sich die EU Kommission vor Einführung einer solchen Steuer gründlich Gedanken machen, ob die Einführung einer CO2-Steuer hinreichend ist, um nachhaltiges Wirtschaften zu fördern; nachhaltiges Wirtschaften erfordert ja nicht nur eine Reduktion von CO2-Emissionen oder der Emission anderer Treibhausgase, sondern z.B. auch den sorgsamen Umgang mit Wasser und anderen Rohstoffen. Vor diesem Hintergrund wäre es vielleicht ratsam, sich über Steuern Gedanken zu machen, die - im Interesse der Förderung von sogenannten „Cradle-to Cradle"-Konzepten - an die vollständige Wiederverwertbarkeit von Produkten und Produktkomponenten anknüpfen. Denkbar wäre eine Art TÜV, der Produkte zertifiziert; an diese Zertifizierung könnte dann die Besteuerung in der Form eines Staffeltarifs je nach Gütesiegel anknüpfen.

Frage: Obwohl es bislang an klaren Signalen aus der Politik mangelt, investieren viele Unternehmen in Umweltschutzmaßnahmen. Etwa zwei Drittel der befragten Führungskräfte größerer Unternehmen geben an, dass in ihrem Unternehmen Umweltschutzmaßnahmen bestehen, die über die gesetzlichen Anforderungen hinausgehen. Ein überraschendes Ergebnis?

Schmidt: Nein. Insbesondere große Unternehmen stehen im Rampenlicht der Öffentlichkeit und müssen schon aus Reputationsgründen sicherstellen, dass sie neben wirtschaftlichen auch ökologische und soziale Belange berücksichtigen. Viele Unternehmen tun dies aber nicht nur auf Druck von außen, sondern - ungeachtet etwaiger philanthropischer Interessen - auch aus Effizienz- und Kostengründen; es ist absehbar, dass Energie- und Rohstoffpreise künftig steigen werden, daher ist es auch wirtschaftlich klug, sich rechtzeitig auf die neuen Umstände einzustellen. Die Auseinandersetzung mit diesen Themen kann auch für kleinere Unternehmen von wahrhaft existentieller Bedeutung sein. Dies zeigt das Beispiel Wal-Mart: Der Handelsriese hat jüngst beschlossen, den CO2-Ausstoß in seiner Lieferkette um rund 20 Prozent zu reduzieren und fordert entsprechende Reduktionen nun von jedem seiner Lieferanten; wer da nicht mitspielt wird von der Lieferantenkette gestrichen.

Frage: Inwieweit kann der Standort Deutschland vom Klimaschutz profitieren?

v. d. Planitz: Die Branche der erneuerbaren Energien leisten nicht nur einen wesentlichen Beitrag zum Klimaschutz, sondern hat nach Angaben der Arbeitsgemeinschaft Erneuerbare Energien-Statistik, AGEE-Stat, 2008 in Deutschland etwa 30 Milliarden Euro umgesetzt und die Zahl der Arbeitsplätze in diesem Bereich von rund 250.000 im Vorjahr auf 280.000 erhöht. Allein im Bereich der Windenergie gab es 2008 bereits rund 85.000 Arbeitsplätze. Die Zahlen belegen: Wir sind mit dem konsequenten Ausbau der erneuerbaren Energien klima- und industriepolitisch auf dem richtigen Weg. Denkt man an die Vision des Bundesumweltministers Dr. Röttgen, bis 2050 den gesamten Energieverbrauch aus regenerativen Energien zu gewinnen, wird deutlich, welche Bedeutung dieser Wirtschaftssektor künftig einnehmen wird.