Im Fokus: Interview mit Rolf Schreiber (ehemaliger Vertreter der Finanzverwaltung in Nordrhein-Westfalen)

30 Mai, 2022

Rolf Schreiber weist über 40 Jahre Erfahrung bei der Finanzverwaltung in Nordrhein-Westfalen auf und war viele Jahre in der deutschen Bund-Länderarbeitsgruppe Verrechnungspreise aktiv. Mit einer Vielzahl von Veröffentlichungen und über 500 Vorträgen war Rolf Schreiber einer der prominentesten Vertreter der Finanzverwaltung auf dem Themengebiet der Verrechnungspreise. Seit dem 1. März 2022 ist Rolf Schreiber als Of Counsel für die Transfer Pricing-Praxis von PwC tätig. Im Interview gibt er Einblicke in aktuelle Entwicklungen hinsichtlich der Verrechnungspreisregularien und der Betriebsprüfungspraxis.

Sie haben über 40 Jahre in der Finanzverwaltung gearbeitet und dabei die Entwicklung des Themenfeldes grenzüberschreitende Verrechnungspreise aus Sicht der Betriebsprüfung verfolgt. Was waren für Sie die wichtigsten Meilensteine? 

Rolf Schreiber: Aus meiner Sicht gehören zu den wichtigsten Meilensteinen für die Prüfung internationaler Verrechnungspreise in Deutschland:

  • Das Urteil des Bundesfinanzhofs (BFH) vom 17.10.2001 (I R 103/00, BStBl 2004 II 171), in dem das Gericht zu wichtigen verfahrensrechtlichen Fragen bei der Prüfung und Korrektur von Verrechnungspreisen Entscheidungen getroffen hat, die teils heute noch gelten, z. B. zur Beweislastverteilung, zu Schätzungsbefugnissen der Betriebsprüfung und zum Umgang mit Preisbandbreiten. 
  • Das Steuervergünstigungsabbaugesetz (StVerGAbG vom 16.5.2003, BGBl. 2003 I, 660), das die Unternehmen in Deutschland erstmals verpflichtete, eine Sachverhaltsdokumentation sowie eine Begründung für die Fremdüblichkeit ihrer Verrechnungspreise (sogenannte Angemessenheitsdokumentation) zu erstellen und der Betriebsprüfung vorzulegen. 
  • Die Unternehmenssteuerreform 2008 und die damit einhergehende Neufassung des Außensteuergesetzes. Hier wurden im Wesentlichen die Mediankorrektur und die doppelte ertragswertorientierte Gesamtbewertung für Funktionsverlagerungen und Verkäufe von immateriellen Wirtschaftsgütern sowie nachträgliche Preisanpassungen gesetzlich geregelt. 
  • Ein weiterer Meilenstein war die Veröffentlichung des Base Erosion and Profit Shifting-Aktionsplans der OECD, der missbräuchliche Verrechnungspreisgestaltungen eindämmen soll, indem nicht mehr ausschließlich auf das zivilrechtlich Vereinbarte, sondern auf die tatsächlichen Verhältnisse, z. B. Funktionen, Risiken, eingesetzte Wirtschaftsgüter, Personalausstattung und Entscheidungskompetenzen abgestellt wird. Ausfluss dieser OECD-Vorgaben sind zahlreiche neue gesetzliche Regelungen in Deutschland, z. B. Anzeigepflichten für Steuergestaltungen, Zins- und Lizenzschranken sowie zur Bekämpfung von Briefkastengesellschaften und Gewinnverlagerungen in Steueroasen.
  • Aus Sicht der Betriebsprüfung sind schließlich die Urteile des Finanzgerichts Köln von elementarer Bedeutung, die es ihr erlauben, grenzüberschreitende gemeinsame Betriebsprüfungen mit anderen Ländern auch gegen den Widerstand von Unternehmen zu initiieren bzw. hieran teilzunehmen.

Wie beurteilen Sie die zunehmende Regelungsdichte? 

Schreiber: Das Grundübel liegt aus meiner Sicht darin, dass heute immer noch der Fremdvergleichsgrundsatz das Maß aller Dinge ist, obwohl er ein Relikt aus der Mitte des vorigen Jahrhunderts darstellt und in der heutigen globalisierten, kleinteiligen und sich stetig und immer schneller verändernden Welt unpraktikabel ist. Der Versuch, in einem solchen Umfeld den Fremdvergleichsgrundsatz durch eine zunehmende Regelungsdichte über die Zeit zu retten, muss scheitern. Die deutsche Finanzverwaltung hat 1983 ein circa zehn Seiten langes BMF-Schreiben veröffentlicht und hierin die wichtigsten verfahrensrechtlichen und materiell-rechtlichen Fragen bei der Festsetzung und Prüfung von Verrechnungspreisfragen angesprochen (Verwaltungsgrundsätze 1983). 

Vierzig Jahre später hat die Finanzverwaltung diese Grundsätze nunmehr reformiert und aktualisiert. Herausgekommen sind die zwei neuen BMF-Schreiben (Verwaltungsgrundsätze 2020 und Verwaltungsgrundsätze Verrechnungspreise 2021), die inklusive der Anhänge nunmehr bereits insgesamt fast 1.000 Seiten umfassen. Es ist offenkundig, dass es so nicht weitergehen kann.

Zudem kommt man an der niederschmetternden Erkenntnis nicht vorbei, dass mit dieser enorm gestiegenen Regelungsdichte die Rechtssicherheit der Unternehmen keineswegs parallel angestiegen ist. Vielmehr werden die Ergebnisse bei Verrechnungspreisbetriebsprüfungen mehr oder weniger ausgehandelt, aber nicht streng nach den Buchstaben eines Gesetzes ausgerichtet. Sie sind – ebenso wie Gerichtsurteile zu Verrechnungspreisfragen – auch nicht mehr vorhersehbar bzw. planbar. Man schaue sich nur die Gerichtsurteile zu Finanztransaktionen an. Hier findet man für jedwede Rechtsansicht ein entsprechendes Urteil, indem mal auf die Bankzinsen, mal auf die Kostenaufschlagsmethode oder mal auf den Halbteilungsgrundsatz abgestellt wird.

Schließlich wird der Fremdvergleichsgrundsatz weltweit zunehmend durch nationale Alleingänge in Form von Betriebsausgabenabzugsbeschränkungen für Zinsen, Lizenzen und Dienstleistungsgebühren ausgehöhlt. Hierbei tun sich u. a. auch die USA, Deutschland und Österreich hervor.

Dass der Fremdvergleichsgrundsatz im internationalen Konsens durch ein praktikableres Instrument abgelöst wird, ist angesichts der derzeit wieder auseinanderdriftenden Weltgemeinschaft fraglicher denn je, zumal für die Staaten nur schwer einschätzbar ist, wie sich ein Systemwechsel auf ihre jeweilige Staatskasse auswirkt.

Mein Fazit: Wir werden leider mit dem System aus Fremdvergleichsgrundsatz und nationalen Betriebsausgabenabzugsbeschränkungen noch eine ganze Weile leben müssen.

Rolf Schreiber, ehemaliger Vertreter der Finanzverwaltung in Nordrhein-Westfalen

In der Praxis besteht der Eindruck, dass in der Öffentlichkeit ein Generalverdacht herrscht, dass internationale Konzerne mit Verrechnungspreisen und konzerninternen Verlagerungen Steuern sparen wollen. Wie beurteilen Sie diese Diskussion?

Schreiber: Dass Unternehmen nicht unnötig Steuern zahlen wollen, liegt auf der Hand, da sie nicht nur dem Fiskus, sondern auch den Anteilseignern verpflichtet sind, die naturgemäß an einer Steigerung von Unternehmenswerten und Gewinnausschüttungen interessiert sind.

In Bezug auf das Bestreben, Steuern zu sparen, ist zunächst zwischen der juristischen Seite und der ethisch-moralischen Seite zu differenzieren.

Juristisch betrachtet ist es so, dass es jedem Bürger und jedem Unternehmen freisteht, die für ihn jeweils günstigste steuerrechtliche Gestaltung zu wählen. Dies hat der Bundesgerichtshof (BGH) klar und unmissverständlich entschieden (BGH-Urt. vom 10.11.1999, HFR 2000, 676). Wenn sich somit z. B. ein deutscher Autokonzern entscheidet, eine neue Produktionsstätte nicht in Deutschland, sondern im Ausland zu errichten, weil ihm dort mehrjährige sogenannte Tax Holidays gewährt werden, ist dies steuerjuristisch in keinster Weise zu beanstanden. Ob dies auch legitim ist, mögen Politiker und Ethik-Kommissionen beantworten.

Steuerjuristisch wird die rote Linie jedenfalls dann überschritten, wenn Gewinne künstlich und missbräuchlich verlagert werden, indem z. B. ein Konzernunternehmen, das in einem niedrig besteuernden Gebiet ansässig ist, laut entsprechenden Verträgen für Tätigkeiten entgolten wird, die es mangels Personal- und Sachausstattung gar nicht tatsächlich erbringen kann. In der Praxis sieht man dies vor allem bei mobilen Transaktionen (Finanzierung, Lizenzierung). 

Was sind nach Ihren Erfahrungen die wichtigsten Verrechnungspreisthemen in Betriebsprüfungen?

Schreiber: Mir liegen hierzu keine konkreten bundesweit erhobenen Statistiken vor. Nach meinen persönlichen langjährigen Erfahrungen als Prüfer und Sachgebietsleiter in der Groß- und Konzernbetriebsprüfung Düsseldorf resultieren die höchsten Verrechnungspreisbeanstandungen aus vier Themen:

  • Dauerhaft niedrige Gewinne bzw. Verluste
  • Funktionsverlagerungen bzw. –abschmelzungen
  • Finanztransaktionen
  • Lizenzierungen

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Wird die digitale Prüfung voranschreiten? 

Schreiber: Die Digitalisierung schreitet immer mehr voran, ist politisch gewollt und wird somit auch in der Betriebsprüfung einen immer breiteren Raum einnehmen. Dieser Zug ist nicht aufzuhalten.

Bisher waren Jahresendanpassungen von Verrechnungspreisen und der Outcome-Testing-Ansatz in deutschen Betriebsprüfungen sehr umstritten. Mit der Veröffentlichung der neuen Verwaltungsgrundsätze Verrechnungspreise von 2021 scheint die Finanzverwaltung eine Kehrtwende einzulegen und erwartet vom Steuerpflichtigen sogar die Durchführung von Jahresendanpassungen. Wie kam es zu diesem Sinneswandel?

Schreiber: Einige Vertreter des BMF haben in der Vergangenheit die Verrechnungspreisbildung und -prüfung allzu stark aus ihrer nationalen Brille betrachtet und wegen der unstreitig schlechten Datenqualität bei Benchmarkingstudien auf Planrechnungen gesetzt. Was nutzen einem Unternehmen jedoch die besten Planrechnungen, wenn diese entweder im Ausland von vornherein nicht anerkannt werden oder wenn es am Ende zu erheblichen Abweichungen zwischen den Plan- und Istzahlen kommt?

In den neuen Verwaltungsgrundsätzen zu Verrechnungspreisen aus dem Jahr 2021 hat sich das BMF der Realität gestellt und einen Sinneswandel vollzogen, da sowohl bei Anwendung der Transaktionsbezogenen Nettomargenmethode (TNMM) als auch bei Anwendung der Kostenaufschlagsmethode, die auf Plankosten basiert, zum Ende des Wirtschaftsjahres Überprüfungen und ggf. auch rückwirkende Anpassungen eingefordert werden.

Rolf Schreiber, ehemaliger Vertreter der Finanzverwaltung in Nordrhein-Westfalen

Ausschlaggebend für den Sinneswandel waren in erster Linie Praktikabilitätsgesichtspunkte sowie die Aussagen hierzu in den OECD Verrechnungspreisrichtlinien 2017, denen Deutschland im Sinne der Aufrechterhaltung eines weitestgehenden internationalen Konsenses folgen will. Aus diesem Grund hat Deutschland dem BMF-Schreiben zu Verrechnungspreisen aus dem Jahr 2021 nunmehr erstmals die OECD Verrechnungspreisrichtlinien 2017 in voller Länge als Anlage beigefügt.

Wie funktioniert aus Ihrer Sicht die grenzüberschreitende Zusammenarbeit der Finanzverwaltungen? Insbesondere zwischen Deutschland, Österreich und der Schweiz?

Schreiber: Für einen effektiven Steuervollzug ist die grenzüberschreitende Zusammenarbeit – insbesondere die grenzüberschreitende Betriebsprüfung – unentbehrlich. Dies sehen auch die maßgeblichen politischen Entscheidungsträger so, weshalb sie die rechtlichen Rahmenbedingungen sowie die Bereitstellung von Finanzmitteln für solche Prüfungen immer weiter verbessert haben. 

Nach meinen Erfahrungen funktioniert die Zusammenarbeit zwischen Deutschland auf der einen Seite und Österreich, Niederlande, Luxemburg und Schweiz auf der anderen Seite am besten und häufigsten. Dies liegt zum einen an der räumlichen Nähe sowie den fehlenden Sprachbarrieren. Es liegt auf der Hand, dass gemeinsame Prüfungen mit Korea, China oder Russland aus politischen, kulturellen und finanziellen Gründen viel schwieriger sind.

Da Deutschland nach meiner Kenntnis das einzige Land ist, das vor einer aktiven Teilnahme an einer grenzüberschreitenden Prüfung zunächst dem Steuerpflichtigen rechtliches Gehör bieten muss, wird Deutschland von anderen EU-Ländern durchaus als Bremsklotz betrachtet. Dies gilt insbesondere für die besonders aufwendigen multilateralen Betriebsprüfungen. Zwar hat das Finanzgericht Köln, das für Rechtsmittel von Unternehmen gegen grenzüberschreitende Prüfungen generell zuständig ist, immer zügig innerhalb von ein bis zwei Jahren entschieden, jedoch wird schon ein solcher Zeitverzug von anderen Staaten bei multilateralen Prüfungen ungern gesehen. 

Aus meiner Sicht ist zudem der Informationsaustausch bei grenzüberschreitenden Prüfungen zu formalistisch ausgestaltet, weil immer mehrere Dienststellen eingeschaltet werden müssen und ein direkter Austausch zwischen den Prüfern (z. B. telefonisch oder elektronisch per E-Mail) grundsätzlich nicht zulässig ist. 

Im Jahr 2020 hat Österreich die sogenannte begleitende Kontrolle als mögliche Alternative zur konventionellen Betriebsprüfung eingesetzt. Wie bewerten Sie dieses Modell? Wird sich die deutsche Finanzverwaltung in der Zukunft möglicherweise an diesem Modell orientieren und die bisherige retrograde Betriebsprüfung durch eine begleitende Kontrolle im Rahmen eines implementierten Tax Compliance Systems ersetzen?

Schreiber: Wir haben heute in Deutschland bei Betriebsprüfungen nicht selten die Situation, dass Zeiträume, die bereits zehn Jahre zurück liegen, geprüft werden. Oftmals sind dann die seinerzeit zuständigen Ansprechpartner / Auskunftspersonen nicht mehr da. Zudem sind häufig neue Rechnungslegungssysteme eingeführt worden und Daten / Informationen lassen sich nur noch erschwert beschaffen. 

Kommt es am Ende der Prüfung zu keiner einvernehmlichen Lösung und wird der Gerichtsweg beschritten, ist als Fakt zu konstatieren, dass zwischen dem Streitjahr und der Entscheidung des BFH regelmäßig 15 bis 20 Jahre liegen. Gerade bei Verrechnungspreisthemen verweist der BFH zudem in der Mehrheit der Fälle die Sache an die Vorinstanz zurück. 

Das heißt im Klartext, dass in solchen Fällen auch 20 Jahre nach Verwirklichung eines Sachverhaltes immer noch keine Rechtssicherheit für die zutreffende steuerliche Beurteilung für die Streitparteien besteht. Angesichts dieser Situation halte ich eine zeitnahe Prüfung und Zusammenarbeit zwischen Unternehmen und Verwaltung für alternativlos.

Rolf Schreiber, ehemaliger Vertreter der Finanzverwaltung in Nordrhein-Westfalen

Man muss allerdings sehen, dass eine zeitnahe Prüfung oder eine unilaterale Zusage bei Verrechnungspreisen keine abschließende Rechtssicherheit für die Unternehmen bringen kann, da ja der andere betroffene Staat nicht mit am Tisch sitzt und ggf. über seinen Kopf hinweg Absprachen getroffen werden, an die er sich naturgemäß nicht gebunden fühlt.

Als eine Möglichkeit zur Vermeidung aufwendiger und langwieriger Gerichts- oder Verständigungsverfahren werden immer wieder gemeinsame steuerliche Außenprüfungen zwischen der deutschen und einer ausländischen Finanzverwaltung (Joint Audits) oder gleichzeitige steuerliche Außenprüfungen (Simultanprüfungen) genannt. In der Praxis scheinen solche Prüfungen jedoch nur sehr selten vorzukommen und Betriebsprüfer reagieren eher reserviert, wenn solche koordinierten Verrechnungspreisprüfungen vorgeschlagen werden. Was sind Ihre Beobachtungen und Erwartungen für die Zukunft hierzu?  

Schreiber: Aus meiner Sicht sind gemeinsame grenzüberschreitende Betriebsprüfungen das wirkungsvollste Mittel, zeitnah Rechtssicherheit bei Verrechnungspreisfragen zu erhalten, spätere Steuer- und Zinsnachzahlungen sowie Doppelbesteuerungen zu vermeiden. Da ich selbst an einigen solcher Prüfungen teilgenommen habe, konnte ich reichlich praktische Erfahrungen sammeln. Ich bin ein großer Fan dieses Instruments und empfehle dieses in meinen Vorträgen seit vielen Jahren. 

Man unterscheidet zwischen den sogenannten Friendly Joint Audits, die auf Initiative eines Unternehmens stattfinden und von hoher Kooperationsbereitschaft geprägt sind, und den sogenannten Unfriendly Joint Audits, die auf Initiative einer Steuerverwaltung gegen den Widerstand der Unternehmensgruppe durchgeführt werden. 

Die Friendly Joint Audits sind deshalb eine Erfolgsstory, weil sie in einem von Transparenz gekennzeichneten, kooperativen Umfeld stattfinden und zügig durchgeführt und beendet werden können. Wir reden hier im Regelfall über einen Zeitraum von einem Jahr. Zudem erlangt das Unternehmen Rechtssicherheit bei allen beteiligten Fisci und nicht nur in einem Staat. Derzeit gibt es jedoch noch keinen einklagbaren Rechtsanspruch auf die Durchführung einer solchen Prüfung. Mir ist allerdings kein Fall bekannt, in dem eine solche Prüfung abgelehnt worden ist. Ich habe lediglich davon gehört, dass solche Prüfungen nach Antragstellung nicht immer sofort begonnen, sondern gelegentlich mit einer zeitlichen Verzögerung gestartet wurden. 

Es mag sein, dass es Prüfer gibt, die einem Antrag auf Durchführung einer grenzüberschreitenden Prüfung reserviert gegenüberstehen, weil dies ihren Prüfungszeitplan durcheinander bringt oder weil sie befürchten, dass die ausländische Betriebsprüfung ihrer Rechtsansicht zu einer Verrechnungspreisfrage nicht folgen wird. Das sollte Unternehmen aber nicht davon abhalten, solche Prüfungen zu beantragen.

Rolf Schreiber, ehemaliger Vertreter der Finanzverwaltung in Nordrhein-Westfalen

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